Стратегія побудови спільних візій моделей місцевого самоврядування для конкретних громад

Вступ

Сьогодні громада стає основним актором у процесі трансформації суспільства, коли у процесі децентралізації змінюється роль держави та місцевих громад, які повинні нести більшу відповідальність за власний розвиток. Реформа децентралізації має на меті створення нових можливостей для розвитку територіальних громад. Органи місцевого самоврядування отримують додаткові ресурси та повноваження для підвищення якості послуг та наближення їх до людей. На владу та мешканців громади покладається значна відповідальність за власний розвиток.

В той же час, фактично не існувало місцевої політики на рівні невеликих міст. Громадяни практично не приймають участі у вирішенні проблем місцевого значення, вони не вміють комунікувати ні з владою, ні один з одним, не долучаються до пошуку моделей розвитку власного міста. Причини такої ситуації криються у відсутності усталених традицій місцевого самоврядування в Україні та у радянському спадку командно-адміністративної системи управління. Тому, актуальним в рамках децентралізації залишається проблема створення дієвої моделі місцевого самоврядування в Україні та залучення всіх зацікавлених сторін до її формування.

Революція Гідності активізувала українське суспільство, надала поштовх виникненню нових активних місцевих груп (волонтери, громадські організації, активісти), які до цього не були представлені в політичному процесі на місцевому рівні, максимум займаючись моніторингом суспільно-політичних процесів, але не були залучені до процесу прийняття рішень. Ці групи стали викликом старій системі місцевої влади та поштовхом для пошуку нових моделей взаємодії та активного залучення у процес прийняття рішень щодо місцевого розвитку.

Проблеми децентралізації, місцевих виборів, розділеного минулого та спільного пошуку майбутнього, відсутність вміння публічної дискусії, врегулювання конфліктів в громадах та створення публічного простору негативно впливають на місцевий розвиток в Україні.

Дана стратегія розроблена в рамках проекту Українська миротворча школа, на основі роботи у громадах Харківської, Донецької, Луганської, Миколаївської, Херсонської, Одеської областей, а також проведених соціологічних та експертних досліджень.[1]

Питання децентралізації

Українці цілком позитивно оцінюють перспективи децентралізації. Загальнонаціональне опитування міського населення України[2] виявило, що громадяни бачать більше позитивних проявів від процесу децентралізації. Зокрема, 29% зауважили, що в такому разі вони зможуть посилити свій вплив на органи влади, а 20% відповіли, що це зможе покращити надання послуг у містах.

Однак, частина громадян висловила побоювання щодо перспектив реформи – 21% вважають, що децентралізація призведе до появи всевладних «місцевих князьків», а 8% – щодо прискореного знелюднення сіл, селищ і деяких міст унаслідок децентралізації. Показово, що кожен третій (32%) свого ставлення до ймовірних наслідків децентралізації визначити не зміг.

Експертне опитування, проведене серед партнерських організацій Української миротворчою школи (УМШ) в Луганській, Донецькій, Херсонській, Одеській областях, також виявило ризики зростання конфліктності в громадах, в тому числі через реформу децентралізації.

Серед можливих причин конфліктів на ґрунті реформи експерти зазначили наступні: недостатня поінформованість громад щодо перспектив та переваг реформи, що надає додаткові можливості для спекуляцій на цій темі, породженню міфів та дезінформації громад; невміння мешканців громад приймати участь у вирішенні проблем місцевого значення та контролювати діяльність місцевої влади. Відсутність суспільного контролю за розпорядженням бюджетними коштами та ресурсами громади може призвести до зловживання з боку місцевих еліт і може мати наслідком конфлікт по лінії громада – влада; недостатня професійна підготовленість місцевих еліт до якісного виконання нових обов’язків та повноважень, брак управлінських кадрів на місцях; диспропорція у розвитку центральної та периферійних громад, які входять у об’єднання; закриття шкільних та дошкільних закладів через оптимізацію та перенесення освітніх послуг до центральної громади; відсутність фінансової та економічної спроможності громад, що об’єднались, забезпечувати власний розвиток.

Таким чином, в процесі впровадження реформи децентралізації перед державною владою, органами місцевого самоврядування, організаціями громадянського суспільства постають нові виклики, які полягають, в тому числі, в подоланні конфліктів, які можуть виникнути в громадах в процесі реформування. Відповіддю на ці виклики можуть стати спільні дії з побудови комунікації та співробітництва між всіма зацікавленими акторами в громаді та вироблення ними спільного бачення розвитку громади.

Оцінка конфліктного потенціалу в громадах

Більшість громад усвідомлюють наявність або потенціал для розвитку конфліктів в своєму місті, селі тощо. За результатами експертного опитування та роботи на місцях, були виявлені ключові конфлікти в громадах, в яких працюють організації з коаліції УМШ, зокрема:

Конфлікт громади із місцевими органами влади через невдоволення місцево політикою, особливо в частині непрозорого розподілу землі, скасування пільгового проїзду в транспорті, корупції, недофінансування соціального сектору, тощо (цей конфлікт зазначили респонденти із всіх чотирьох областей: Донецької, Луганської, Херсонської, Одеської);
Політичні конфлікти між депутатами, політичними партіями, районною та місцевою владою. До цієї групи конфліктів відносяться не лише міжпартійні протиріччя, а й розходження між старими та новими політичними елітами, які з’явилися після Революції Гідності. А також конфлікти всередині активістів.
Світоглядні конфлікти по лінії місцеві патріоти/прихильники РФ та СРСР;
Конфлікти по’вязані з декомунізацією;
В населених пунктах, які наближені до зони бойових дій Донецької та Луганської області особливо актуальним є конфлікти між ВПО, учасниками АТО та місцевою громадою;
Окремо виділяють напружену, навіть конфліктну ситуація через концентрацію військовослужбовців на Сході України та в прикордонних з АР Крим населених пунктах Херсонської області, що дислокуються в громаді;
Міжетнічні конфлікти
В окремих громадах Херсонської області, в місцях компактного розселення турків-месхетинців, існує конфліктна ситуація між представниками цієї етнічної групи та представниками інших національностей, в тому числі спричинені ухиленням турків-месхетинців від призову на строкову військову службу.
Релігійні конфлікти по лінії активна-громадськість – церква та московський патріархат – київський патріархат
Конфлікти бізнесу / влади та громади через екологічну ситуацію.

Експерти також відмітили фактори, які, на їх думку, можуть спровокувати конфліктні ситуації в громадах в майбутньому:

Відсутність реформ, недовіра до органів влади, невдоволення державною та місцевою політикою;
Негативні реакції населення також викликатимуть політичні призначення, які не узгоджені з громадою, а також боротьба груп впливу за ресурси громади та використання цих ресурсів без урахування інтересів громадян;
відсутність базових документів, які унормовують життя громад, таких як Статут територіальної громади;
Погіршення соціально-економічної ситуації в країні, зниження життєвого рівня, зростання безробіття, підвищення тарифів;
Міжетнічні конфлікти в громадах, етнізація побутових конфліктів
Конфліктні ситуації в громадах породжуватиме продовження війни на Сході та подальша військова мобілізація. Відсутність дисципліни військових в місцях їх дислокації спричинятиме подальше зростання напруження та невдоволення місцевих жителів.
наявність проросійських настроїв у частини населення.

Окремим конфліктогенним фактором є процес децентралізації та її наслідки, зокрема, через:

відсутність контролю місцевими громадами бюджетних витрат на місцевому рівні,
невміння мешканців контролювати владу, що може призвести до корупції, як наслідок – конфлікту влада – громада на місцевому рівні.
закриття шкільних та дошкільних закладів в невеликих селах та селищах через проведення оптимізації та перенесення всіх освітніх послуг до центру об’єднаної громади.
можливість виникнення диспропорції у розвитку об’єднаних громад, а саме: посилення громад – центрів та занепад периферійних.
спротив громад та їх негативне відношення до реформи через намагання районної влади примусово об’єднати територіальні громади.
об’єднання, в тому числі примусове, різних за етнічним складом громад
фактичний розподіл та реалізацію власних повноважень між представниками виконавчої гілки влади та органами місцевого самоврядування.
надання Донбасу особливого статусу;
низьку поінформованість громадян щодо нюансів реформи, переваг та перспектив, що може призвести до спекуляцій та маніпуляцій на цій темі з боку протиборчих політичних сил.
зростання навантаження на місцевий бюджет, в умовах скорочення джерел надходжень.

Ідеї та бачення УМШ щодо побудови спільних візій моделей місцевого самоврядування для конкретних громад

Одним із варіантів вирішення та попередження конфліктів у громадах є вироблення спільного бачення розвитку громади. Незважаючи на незвичний для місцевого рівня процес, через звичку централізованого або монополізованого прийняття рішень, на сьогодні можна визначити значну активізацію громад та готовність до реалізації спільних проектів, які в тому числі включали б і владу. Відсутність можливості побудови спільного бачення розвитку на рівні громади здебільшого відбувається через відсутність в громаді міцних взаємозв’язків між різними групами, фрагментованість суспільства, присутністю взаємного відчуження та непорозуміння, навіть серед громадських активістів серед яких широко поширена конкуренція.

При чому такий пошук спільних візій може приймати різний формат, зокрема:

проведення спільних тренінгів з навчання депутатського корпусу та активістів з питань законодавчої бази, контролю надходжень до бюджету та витрат з нього, заходів із загальної активізації громади.
Проведення громадських слухань, громадських обговорень, в тому числі електронних, театрів-форумів, діалог фахівців всіх рівнів, проведення громадських обговорень з найбільш проблемних питань громади.
вироблення спільної цілі лідерами громад.
ознайомлення лідерів громад із соціальними проектами інших регіонів з можливістю їх реалізації в даному регіоні.
широке використання можливостей, прописаних у Статуті громади (якщо їх недостатньо, додати) щодо проведення публічних обговорень: громадські слухання, консультації (у т.ч. електронні), опитування, засідання за “круглим столом”;
державні та не державні програми підтримки бізнесу, переселенців допомога у створенні соціального капіталу.
створення відкритого майданчика для якісної комунікації та діалогу представників різних сфер громадянського суспільства.
спільні проекти влади та громади.
проведення зустрічей з зацікавленими сторонами щодо проблем децентралізації та важливості пошуку спільних рішень задля спільного блага громади.
проведення діалогів за участі професійних медіаторів.
проведення фокус групових досліджень, SWOT-аналізу.
створення громадських рад при районних державних адміністраціях, робочих груп із залученням громадськості.
Створення онлайн-форуму для розвитку громади, обговорення стратегічного планування, реалізації проектів, благоустрою, тощо.
Створення місць так званого публічного простору (парк, бібліотека, хаб, клуб тощо), де могли б збиратися активні громадяни для обміну досвідом, ідеями, запрошення гостей, проведення лекцій, тощо.

Спільні візії щодо моделі розвитку конкретної громади необхідно розробляти за участю всіх зацікавлених суб’єктів. Органи місцевого самоврядування, політичні партії та лідери, місцеві та народні депутати, інститути громадянського суспільства, активісти та прості мешканці громади мають активно долучатись до розробки спільного бачення, стратегій та програм розвитку громади.

Відповідно, актуальним є побудова систематичної та стійкої комунікації між цими групами. Важливим також є використання прогресивних та ефективних форм комунікації в громадах. Досвід Української миротворчої школи підтвердив, що ефективними методами можуть бути семінари за методикою «Пошук майбутнього» (від англ. «Future search») та стратегічних сесій за методикою «Форсайт» (від англ. «Foresight») – «погляд у майбутнє, передбачення»).

Вироблення спільних візій за допомогою семінарів за методикою «Future search».

Українська миротворча школа провела семінари за методикою «Future search» в 8 громадах України: Донецькій області (м. Маріуполі, м. Бахмуті, м.Покровську), Запорізькій області (м. Бердянську), Луганській області (м. Лисичанську), Одеські області (м. Біляївка та півдня Одеської області).

Головна ідея семінарів – проаналізувати минуле, сучасне та уявити майбутнє своїх міст та їхнє місце в Україні. Подивитися на відмінності, багатогранності та спільності у баченні майбутнього розвитку, а також пошук адекватних шляхів вирішення та трансформації конфліктів, вироблення конструктивних пропозицій зацікавленим сторонам, та спільне визначення шляхів розвитку міста.

Головна мета семінару – активізація мешканців громади, налагодження горизонтальної та вертикальної комунікації в громаді.

Організація суспільного діалогу навколо минулого, в рамках семінарів, проводиться з метою подолання поділеного і травматичного минулого. Діалог навколо минулого в сьогоднішніх реаліях – це діалог навколо цінностей: як подолати інерцію травмованого і поділеного минулого та від цінностей виживання перейти до цінностей самореалізації.

Наступним етапом є обговорення сучасного стану речей у громаді, учасники відзначають наявні проблеми, які потребують вирішення, слабкі та сильні сторони міста.

Далі учасники намагаються уявити майбутнє свого міста – спочатку загальну картину, з послідуючою розробкою конкретних пропозицій проектів, які сприятимуть втіленню цього бачення. Учасники семінару обговорюють проекти, їх реалістичність, перспективи та визначають свою роль і місце в їх реалізації.

Вироблення спільних візій за допомогою стратегічних сесій за методикою «Foresight».

УМШ була проведена стратегічна сесія за методикою «Foresight» у м. Сєвєродонецьку (Луганська область).

На стратегічних сесіях за методикою «Foresight» місцеві експерти пропонують напрямки розвитку громади, визначають можливі точки економічного росту та розробляють практичні заходи щодо реалізації намічених стратегічних цілей. Сесія дозволяє учасникам: домовитися з приводу образу майбутнього, спланувати дії по досягненню бажаного.

Мета стратегічних сесій – розробка довгострокового плану розвитку громади та налагодження горизонтальної комунікації та взаємодії між експертами-учасниками сесії.

Базові принципи, на яких будується взаємодія на сесії: майбутнє залежить від прикладених зусиль – його можна створити; майбутнє варіативно – нічого не виникає з минулого, а залежить від рішень учасників і стейкхолдерів; є сфери, по відношенню до яких можна будувати прогнози, але в цілому майбутнє не можна передбачити достовірно – можна підготуватися або підготувати майбутнє таким, яким ми його мріємо бачити. Таким чином, побудова спільного бачення майбутнього громади на таких сесіях допомагає активістам зрозуміти, що майбутнє їх міста залежить, в тому числі і від їх активної позиції та дій.

Спектр можливих результатів сесії – формування прогнозів, розвиток комунікації, освіта активістів, діагностика проблем, генерація ідей та проектів, рішення предметних завдань.

Елементи, на яких може базуватись прогноз: наявні тренди та проблеми, формат вирішення проблем, технологія їх вирішення, спеціалісти, яких необхідно залучити, існуючі загрози, програми розвитку, проекти, рішення.

Висновки

Таким чином, сьогодні перед територіальними громадами в Україні постають нові виклики, обумовлені низкою факторів – конфліктом на Донбасі, реформою децентралізації, відсутністю позитивних змін, політичною нестабільністю, поділеним травматичним минулим тощо.

Тому необхідно розвивати та використовувати ефективні форми комунікації всередині громади, які дозволяють формувати спільні візії моделей розвитку. Налагодження комунікації сприятиме демократизації суспільства, зниження конфліктності в громадах та сприятиме реформуванню системи місцевого самоврядування.

Більшість громад готові до реалізації конкретних проектів, спрямованих на їх розвиток, за умови належного фінансування. Прикладами таких проектів, які визначають місцеві експерти, можуть бути:

проведення тренінгів з навчання діловій культурі, веденню переговорів, “круглих” столів, дебатів, діалогів, зокрема спрямовані на отримання знань та навичок щодо ведення переговорів з питань вирішення конфліктів для представників самоврядування та державних службовців, представників, які надають соціальні послуги населенню.
Проекти, які спрямовані на профілактику конфліктів у дитячому та молодіжному середовищі.
проекти з розбудови культурної та спортивної інфраструктури, парків відпочинку (в т.ч. клуб для відпочинку та проведення дозвілля, хаб, електрона бібліотека, стадіон тощо).
створення клубів для третього віку з різними секціями (музика, спорт, мистецтво).
втілення на державному рівні патріотичного виховання молоді.
Проекти з налагодження взаємодії між місцевим населенням та військовослужбовцями, зокрема з метою залучення військовослужбовців до участі в житті громади (участь у благоустрою, акціях, тощо).
проект, направлений на підвищення громадянської свідомості представників нацменшин, що мешкають в громаді.
Спільна розробка програми розвитку громади, докладно розписана по напрямкам.
проекти направленні на об’єднання громади – публічні простори (наприклад, клуб вивчення української мови, відкритий майданчик в парку для культурно-творчого діалогу; міський краєзнавчий музей як платформа трансформації травматичного історичного минулого і розробки нових стратегій розвитку міста та обміну з іншими регіонами України).
Проекти з формування довіри, а також стабільних, передбачуваних відносин між громадянами і муніципалітетами.
створення стратегій розвитку нових громад із залученням сторонніх експертів.
проекти по збереженню національно-культурного клімату в поліетнічній громаді.
проекти, спрямовані на розвиток самоорганізації громади (органи самоорганізації населення, ОСББ, громадські помічники для владних та правоохоронних органів), громадські інспектори тощо.
проекти з підтримки ЗМІ та журналістів, які вели свою роботу в боротьбі з ксенофобією.
проекти медіа грамотності для населення
семінари-тренінги по децентралізації.
проекти спрямовані на підвищення прозорості та підзвітності влади.

Рекомендації

З метою зниження конфліктності в громадах та побудови спільних візій місцевого самоврядування:

Органам місцевого самоврядування

залучати громадян до процесу прийняття рішень в громадах через проведення громадських слухань, організації переговорів, “круглих” столів, дебатів, діалогів;
ініціювати проекти з розбудови суспільних просторів, які сприятимуть комунікації в громаді. Розбудова культурної та спортивної інфраструктури: дитячі майданчики, спортивні майданчики для молоді, парк відпочинку, клуби для проведення дозвілля, хаби, електрону бібліотеку, цирк, художній вуз, війковий вуз, спортивний вуз, альтернативну школу, клуб для третього віку з різними секціями (музика, спорт, мистецтво);
розробити стратегій розвитку громади із залученням всіх зацікавлених груп та сторонніх експертів;
просувати реалізацію проектів, спрямованих на розвиток самоорганізації в громадах (органи самоорганізації населення, ОСББ, громадські помічники для владних та правоохоронних органів), громадські інспектори тощо;
сприяти проектам, спрямованих на об’єднання громади: клуб вивчення української мови, відкритий майданчик в парку для культурно-творчого діалогу; міський краєзнавчий музей як платформа трансформації травматичного історичного минулого і розробки нових стратегій розвитку міста та обміну з іншими регіонами України.

Міністерству інформаційної політики

ініціювати проекти з підтримки ЗМІ та журналістів на місцевому рівні, з метою підвищення якості висвітлення місцевої тематики;
ініціювати проекти з навчання відділів комунікацій на місцевому рівні з метою покращення комунікації між органами державної влади та місцевого самоврядування й населення;
розробити проект сприянню медіа грамотності громадян України, особливо доцільною ця програма є в сільських місцевостях.

Громадянському суспільству

активно долучатись до місцевої політики та процесу прийняття стратегій та програм розвитку через використання передових форм комунікації, таких як семінари за методикою «Пошук майбутнього» та стратегічних сесій за методикою «Форсайт»;
ініціювати разом із місцевою владою та Міністерством оборони проекти щодо налагодження взаємодії між місцевим населенням та військовослужбовцями. Проектів щодо залучення військовослужбовців до участі в житті громади (участь у благоустрої, акціях, тощо).
Ініціювати проекти, спрямовані на підвищення громадянської свідомості представників нацменшин, що мешкають в громаді;
Ініціювати проекти по збереженню національно-культурної клімату в поліетнічній громаді, в тому числі освіти на рідній мові, культури, місцевої специфіки полікультурності;
Ініціювати проекти направлені на отримання знань та навичок щодо ведення переговорів з питань вирішення конфліктів для представників самоврядування та державних службовців, представників, які надають соціальні послуги населенню, створення безпечного середовища в місті. Також ті проекти, які направлені на профілактику конфліктів у дитячому та молодіжному середовищі;
Розробити проекти спрямовані на підвищення прозорості та підзвітності влади, залучення громадськості до активної участі в управлінні, зокрема проектів по бюджету участі, моніторингу прозорості витрат бюджету.
Розробити проекти по налагодженню комунікації між владою та громадою, зокрема, через навчання представників влади.

Міністерству регіонального розвитку, Державним обласним адміністраціям

Ініціювати проведення в обласних центрах семінарів-тренінгів з питань децентралізації для представників громад;
Створити відеоролики з окремими питаннями децентралізації для широкого загалу з метою кращого інформування щодо перспектив, які надає об’єднання громад;

Автори: Ігор Семиволос, Олександра Калашникова, Ганна Шелест

[1] В рамках дослідження було проведено експертне опитування 20 представників партнерських організацій в рамках Української миротворчої школи, які працюють в громадах прикордонних регіонів України (Луганська область: м. Старобільськ, с.Писарівка Новопсковський р-н, м. Сєвєродонецьк, м. Лисичанськ; Херсонська область: смт. Чаплинка, м. Херсон, м.Гола Пристань; Донецька область: м. Маріуполь, м. Слов’янськ; Одеська область: м. Ізмаїл, с. Утконосівка Ізмаїльський р-н, м. Татарбунари – с. Приморське, Татарбунарський район, м. Рені, Ренійський р-н).

Мета опитування – виявлення наявних конфліктів та конфліктногенних факторів в громадах; збір експертних пропозицій по зниженню конфліктності, які увійдуть до Стратегії УМШ «Побудова спільних візій моделей місцевого самоврядування для конкретних громад».

[2] З 5 по 16 листопада 2014 року на замовлення Асоціації міст України Фондом “Демо- кратичні ініціативи імені Ілька Кучеріва” у співпраці з фірмою «Юкрейніан соціолоджі сервіс» було проведене загальнонаціональне опитування міського населення України. http://auc.org.ua/sites/default/files/mon18_1_1.pdf